В хаотичной суматохе событий после убийства президента Джона Ф. Кеннеди врачи опасались, что вице-президент Линдон Б. Джонсон перенес сердечный приступ по прибытии в Мемориальную больницу Паркленд в Далласе. Признаки были зловещими: лицо Джонсона было пепельным, он хватался за грудь. «Существовала реальная возможность того, что № 3 в линии преемственности станет президентом», — сказал мне историк Майкл Бешлосс. Джонсон, как сообщается, был осмотрен, и сердечный приступ был исключен — но не раньше, чем тогдашний спикер Палаты представителей Джон Маккормак был уведомлен о том, что он может стать следующим президентом. Это известие вызвало у 71-летнего мужчины сильное головокружение.
Немногие моменты в истории так резко обнажили уязвимость президентской линии преемственности — или отсутствие ясности в том, как она защищена. Минувшая ночь предоставила еще одно тому подтверждение. Если бы события на ужине Ассоциации корреспондентов Белого дома пошли иначе, злоумышленник, прорвавший охрану в отеле Washington Hilton, мог бы добраться до бального зала, где находилось необычно плотное скопление американской власти. Президент и вице-президент сидели в нескольких футах друг от друга. Также присутствовало руководство Конгресса и многие министры кабинета. Другими словами, значительная часть президентской линии преемственности находилась в одном месте — и подвергалась тем же уязвимостям.
Сенатор Чак Грассли, 92 года, третий в очереди как президент pro tempore Сената, находился дома в Айове — его отсутствие ненадолго сделало его одним из самых важных людей в стране. Ужин корреспондентов построен на символизме: пресса, президентство и политическая элита Вашингтона собрались в одном зале, отложив разногласия в честь Первой поправки. Но неудачное нападение высветило обычно невысказанную опасность такого собрания, где так много фигур из линии преемственности скучились в тесном бальном зале, заставленном столами, стульями и людьми, что было трудно передвигаться — не говоря уже о том, чтобы укрыться.
Джонатан Вакроу, бывший агент Секретной службы, который служил в президентской охране, сказал мне, что система защиты президента — и тех, кто может его сменить в случае недееспособности — гораздо более фрагментирована, чем кажется. Ответственность за защиту высокопоставленных чиновников разделена между несколькими ведомствами: Секретной службой, Капитолийской полицией и departmental security teams, каждая из которых действует с разными мандатами и цепочками командования. Эта система лучше всего функционирует, когда нуждающиеся в защите рассредоточены. Когда они сходятся, возникает риск пробелов.
«Эти острые моменты потрясений делают разумным возобновить разговор», — сказал мне Вакроу. «Должны ли мы собирать всех этих политических лидеров — особенно тех, кто находится в линии преемственности — в одном месте?»
Отчет Комиссии по непрерывности государственной власти за 2003 год предупреждал, что в случае катастрофического удара по Вашингтону может быть одновременно уничтожена большая часть президентской линии преемственности. В нем также отмечалась более глубокая конституционная двусмысленность: включение лидеров Конгресса в линию преемственности поднимает как вопросы разделения властей, так и возможность резких партийных сдвигов в контроле над исполнительной властью. Президентский историк Тим Нафтали сказал мне, что собирать президента, вице-президента и спикера в одном пространстве, когда Соединенные Штаты находятся в состоянии войны с Ираном — страной, ранее связанной с заговорами против Трампа и других американских чиновников — было неразумно. «Это неподходящее время, чтобы иметь весь состав на борту», — сказал он.
Эта уязвимость усиливается в таких местах, как субботний ужин, который, в отличие от инаугураций или обращения к Конгрессу, не был обозначен как Национальное специальное событие безопасности (National Special Security Event), как сообщила мне Секретная служба. Это обозначение, предоставленное Департаментом внутренней безопасности, активирует полную федеральную архитектуру безопасности, объяснил Вакроу: интегрированные командные структуры, ограничения воздушного пространства, мониторинг химической и биологической защиты, а также скоординированное слияние разведывательной информации между ведомствами. Без этого планирование является более поверхностным, менее централизованным и в большей степени зависит от безопасности конкретного места проведения, сказал он. (DHS и Белый дом не сразу ответили на мой запрос о комментарии.)
Вакроу указал на то, что он называет «управлением последствиями» — часто упускаемую из виду проблему того, что происходит после того, как предотвращение терпит неудачу. Переполненный бальный зал, вмещающий более 2000 человек, по своей конструкции трудно быстро эвакуировать. Выходы могут сужаться до узких мест. Движение может стать опасным в панике. Даже ограниченный инцидент может перерасти в хаос просто потому, что геометрия пространства препятствует быстрой реакции.
Современная система преемственности была разработана для прогнозирования наихудших сценариев — но лишь по частям. Закон о президентской преемственности 1947 года переупорядочил линию преемственности, поставив выборных должностных лиц — спикера Палаты представителей и президента pro tempore Сената — перед министрами кабинета. (Государственный секретарь и министр финансов идут следующими.) Двадцать пятая поправка, ратифицированная в 1967 году, заполнила другой пробел, создав формальный процесс для недееспособности президента и замены вице-президента. Но оба были реактивными мерами, собранными после того, как предыдущие кризисы выявили то, что система не смогла предвидеть.
Во время холодной войны чиновники более прямо столкнулись с одной из версий проблемы. Концепция «назначенного преемника» — члена кабинета, исключенного из крупных мероприятий, таких как обращение к Конгрессу — возникла из страхов перед ядерной войной. В конце 50-х годов правительство США тайно построило массивное убежище от радиоактивных осадков под курортом Greenbrier Resort в Западной Вирджинии. Под кодовым названием «Проект Греческий остров» оно было разработано для размещения всего Конгресса в случае уничтожения Вашингтона в результате нападения, с общежитиями, комитетскими залами и временными залами Палаты представителей и Сената, вырезанными в горах.
Десятилетиями оно находилось на виду, под роскошным отелем — скрытое в пространстве, построенном с единственной целью обеспечения непрерывности государственной власти в случае катастрофы. Бункер был выведен из эксплуатации вскоре после того, как о его существовании стало известно газете The Washington Post в 1992 году; теперь это реликт холодной войны, показывающий, насколько серьезно Вашингтон когда-то планировал непрерывность конституционного правительства. Чего эти планы не решили полностью, так это более неопределенный современный риск: массовая уязвимость, без предупреждения, в гражданских условиях.
Этот пробел сохраняется, хотя были попытки его устранить. Убийство Роберта Ф. Кеннеди в 1968 году на кухне отеля Ambassador Hotel в Лос-Анджелесе привело к охране кандидатов в президенты Секретной службой. В 1975 году президент Джеральд Форд пережил два покушения на свою жизнь в Калифорнии. Шесть лет спустя, покушение на президента Рональда Рейгана возле Washington Hilton — того же отеля, где проходил вчерашний ужин — привело к ликвидации его открытого VIP-входа в пользу подъездной дороги, окруженной каменными стенами. «Мы учились на истории», — сказал мне Нафтали.
Но эта накопленная мудрость подрывается, предположил он, простым упущением. Сбор такого большого количества лидеров в одном месте и в одно время — особенно во время войны — «не является хорошей идеей», сказал он. Бешлосс выразился прямо: выборные должностные лица неохотно подчеркивают свою уязвимость. «Они боятся, что это заставит их выглядеть испуганными или слишком далекими от других американцев», — сказал он. Но, добавил он, «мы не можем допустить, чтобы национальные трагедии становились более вероятными» — напряжение, которое усиливается по мере того, как политическое насилие становится более обыденным.
После нападения на Капитолий 6 января инаугурация президента Байдена в 2021 году проходила за укрепленными периметрами, с тысячами солдат Национальной гвардии. Бешлосс утверждал, что если когда-либо и было время провести инаугурацию в помещении, то это было именно тогда. Но Байден стремился продемонстрировать важность мирной передачи власти, даже если она проводилась в условиях, напоминающих операцию по обеспечению безопасности, а не гражданский праздник.
Урок, как утверждают эксперты по непрерывности, заключается не в том, что публичные мероприятия должны исчезнуть. А в том, что система по-прежнему борется за примирение двух конкурирующих императивов: видимости и выживаемости.
Некоторые чиновники начали говорить об этом прямо. Представитель Майкл Маккол ранее сегодня поставил под сомнение целесообразность совместного участия президента и вице-президента в таких мероприятиях, как ужин корреспондентов, отметив, что один взрыв мог бы убить нескольких должностных лиц из линии преемственности. Сенатор Джон Феттерман, который присутствовал на ужине, заявил в социальных сетях, что место проведения не было рассчитано на безопасное размещение такого количества высокопоставленных чиновников, предположив необходимость более безопасных, специально построенных помещений, таких как бальный зал Белого дома, который президент сейчас пытается построить. (Ужин корреспондентов организуется Ассоциацией корреспондентов Белого дома, а не Белым домом.)
Но в краткосрочной перспективе неясно, насколько многое изменится. Исполняющий обязанности генерального прокурора Тодд Бланш настаивал в ABC News, что «система сработала», подчеркнув, что правоохранительные органы предотвратили катастрофу и что демократические лидеры должны продолжать появляться на публичных мероприятиях.
Он сказал в программе CBS «Face the Nation»: «Мы не перестанем делать то, что делали прошлой ночью, в этой администрации».
